Valparaíso a la Deriva Auge y Caí­da de una Ciudad de Vanguardia

por Ivan Poduje

En un país que no se destaca por la belleza de sus ciudades, Valparaíso constituye un activo digno de preservar: una ciudad única por la singularidad de su paisaje natural y construido, y por la calidad patrimonial de sus barrios y edificios. En buena medida este atractivo refleja el auge económico que vivió la ciudad en el siglo XIX, cuando concentraba las empresas más importantes del país y era dirigida por inmigrantes que crearon un ambiente propicio para la innovación y el emprendimiento. Gracias a ello, Valparaíso se transformó en una ciudad pionera en la implementación de avances tan diversos como las vacunas, los buques a vapor o el primer ferrocarril interurbano de pasajeros, constituyendo un contrapeso real a Santiago.Muchos historiadores coinciden que esta situación comienza a cambiar luego del terremoto de 1906 . Además de matar a 3.000 porteños y destruir gran parte de la ciudad, este desastre desencadena una migración de las familias fundadoras hacia Viña del Mar y Santiago, generando una pérdida de capital humano que nunca sería recuperada. Sólo 8 años después la apertura del Canal de Panamá sacó a Valparaíso de las rutas de transporte marítimo internacional, afectando seriamente su actividad portuaria y aduanera. En los ‘70 la industria manufacturera nacional entró crisis, obligando al cierre de empresas claves y en los ‘90 la mecanización del puerto redujo la demanda por mano de obra, aumentando el desempleo.

La suma de estos factores sume a Valparaíso en una crisis profunda que se mantiene hasta hoy y que amenaza seriamente la calidad de su espacio construido. La fuga de empresas y personas disminuye el valor de las propiedades, impidiendo su mantención y acelerando su deterioro, especialmente en el plan. Por otro lado el decaimiento de la actividad económica reduce los tributos que puede captar el municipio para financiar proyectos o para mantener espacios públicos y las áreas patrimoniales. Este círculo vicioso comienza a afectar la calidad de vida de los habitantes. La falta de empleo eleva los índices de pobreza y la segregación socio espacial se extiende en todo el cordón alto de los cerros, donde residen miles de habitantes en barrios precarios con mala infraestructura y poco equipamiento.

Los planes y proyectos ejecutados (1965 -2008)

Ante esta compleja situación, el Gobierno central decide intervenir. El primer hito relevante ocurre en 1965 cuando el Ministerio de Obras Públicas formula el Plan Intercomunal de Valparaíso (PIV), el primero que sitúa al puerto como centro gravitacional de un área metropolitana formada por Viña del Mar, Concón, Quilpué o Villa Alemana. El PIV delimita las zonas residenciales e industriales de dichas comunas, regula los usos del borde costero y propone una nueva red vial para conectar las zonas portuarias, industriales y residenciales del área metropolitana. De acá surgen ideas que tendrían gran incidencia en el futuro de la región, como la vía elevada en Avenida España, la circunvalación La Pólvora – Las Palmas –Ruta 60 o un nuevo acceso por Cabritería destinado a potenciar una futura expansión portuaria hacia Yolanda y Caleta Portales. En la dictadura militar las acciones se reducen a unos pocos subsidios y el traslado del Congreso Nacional, medida populista que no produjo ningún efecto en materia de descentralización o desarrollo económico, legando un edificio de dudosa calidad arquitectónica y lamentable relación con su entorno. Para empeorar la situación en 1985 un nuevo terremoto sacude la ciudad, destruyendo edificios patrimoniales y cuatro sitios de embarque del puerto.

Ante la prevalencia de la crisis, los gobiernos de Aylwin y Frei diseñan un ambicioso plan de infraestructura que retoma algunas ideas del PIV y del nuevo programa de concesiones de obras públicas formulado por el MOP. En este marco proponen autopistas a Santiago y Quilpue (Troncal Sur), un metro regional a Viña del Mar y Limache, un acceso sur por La Pólvora, el mejoramiento de la infraestructura portuaria y un antepuerto terrestre en Placilla de Peñuelas. En 1997 comienza el proceso de actualización del PIV, creando un nuevo instrumento denominado “Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso” (PREMVAL), que tomaría más de 10 años en aprobarse. El PREMVAL que amplía las zonas de expansión urbana en Placilla dando viabilidad a una iniciativa privada que buscaba levantar una ciudad de 200 mil habitantes en los terrenos de la antigua Forestal Valparaíso.

El gobierno de Lagos materializa muchas de estas obras al seleccionar a Valparaíso dentro de las cuatro ciudades del plan Bicentenario . Además de concesionar el puerto, construir las autopistas y el Metro Regional ; se propone una reconversión parcial del borde costero buscando crear zonas de esparcimiento similares a las ejecutadas en Barcelona . Con esta idea en mente, se transforma en paseo el antiguo muelle Barón, se crea un terminal de cruceros en un área ocupada por bodegas y dentro del PREMVAL se propone una normativa para permitir actividades inmobiliarias en el área menos utilizada por el puerto (Barón y Yolanda), lo que años más tarde daría lugar al polémico proyecto “Mall Plaza Valparaíso”.

 

Además de estas obras, el gobierno de Lagos logra que la Unesco declare a Valparaíso “Patrimonio de la Humanidad” cumpliendo un viejo anhelo de la comunidad porteña. Esta denominación permite acceder a un crédito del Banco Interamericano del Desarrollo (BID) por cerca de US$ 70 millones, destinado a recuperar las zonas patrimoniales más afectadas por procesos de deterioro y obsolescencia descritos. Con estos fondos se formula un Programa de Recuperación y Desarrollo Urbano de Valparaíso (PRDUV) que comienza a ser ejecutado en el gobierno de la presidenta Bachelet.

La Ciudad no Repunta

Pese a todos estos esfuerzos, Valparaíso no logra repuntar. Su stock edificado sigue deteriorándose inclusive en áreas protegidas por normativas especiales como las zonas típicas. Según datos censales, entre 1992 y 2002 se perdieron 1.654 viviendas en los distritos centrales del plan y casi 800 viviendas en los cerros. La situación económica tampoco presenta señales de mejoría. La encuesta Casen de 2006 sitúa a Valparaíso como la tercera capital regional de menor ingreso percápita y la encuesta INE de 2008 como la región con mayor desempleo del país, superando en casi tres puntos porcentajes el promedio nacional.

La suma de ambos factores -pobreza y desempleo-, impide retener a los porteños que estudian en las universidades de la región, acelerando la fuga de capital humano que se arrastra desde el terremoto de 1906. En parte por ello, Valparaíso se transforma en la única capital regional que pierde población entre 1992 y 2002, dinámica que se produce prácticamente todos los distritos urbanos de la ciudad y especialmente en el plan, tal como puede observarse en la Figura 2.

El escenario descrito plantea dos preguntas claves ¿Por qué Valparaíso no ha logrado repuntar pese a los recursos públicos invertidos?, y en seguida, ¿qué acciones debieran seguirse para romper esta tendencia?.

 

Para la primera pregunta existen dos posibles respuestas. La primera es de orden institucional: la mayoría de los proyectos han sido desarrollados por ministerios sectoriales con escasa coordinación entre sí y con muy poca participación del municipio. Esta falta de liderazgo local, ha impedido focalizar la inversión en áreas prioritarias al interior de la ciudad, gestionando recursos que permitan mantener estas obras en el tiempo.

Por otro lado, la falta de coordinación ha retrasado la ejecución de proyectos, produciendo conflictos institucionales que llegan a extremos críticos en el PRDUV cuya gestión ha estado a cargo de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (Subdere) , dependiente del Ministerio del Interior. A tres años de su inicio, este plan presenta indefiniciones y atrasos en casi todas sus áreas debido a la gran cantidad de organismos que intervienen sin que nadie tenga autoridad para dirigir ni decidir . Esta confusión normativa ha tenido efectos muy perjudiciales. Por una parte las inversiones se han ejecutado sin un plan director que las oriente, respondiendo más bien a requerimientos de los distintos actores que participan del PRDUV. Así se explica que los recursos hayan sido destinados a fines tan disímiles como pintar fachadas, pagar finiquitos a profesores del municipio, organizar carnavales o desarrollar campañas para adoptar perros vagos.

Por otro lado, la falta de dirección ha permitido que grupos de presión que no representan mucho más que su interés particular, adquieran protagonismo y terminen fijando directrices del plan en nombre de los “ciudadanos de Valparaíso”, oponiéndose a cualquier iniciativa que suponga un cambio en la situación actual, lo que dista del espíritu liberal de los inmigrantes que transformaron Valparaíso en una ciudad cosmopolita y de vanguardia, justamente por su voluntad para asumir riesgos e iniciar transformaciones urbanas de gran escala.

La segunda respuesta para explicar el poco efecto de la inversión, nos lleva al tipo de acciones que se han ejecutado, las que pueden dividirse en dos categorías. En un primer momento se trató de megaproyectos de infraestructura “dura” que no intervenían directamente al interior de la ciudad, sino que mejoraban sus accesos y conexiones con la región, buscando potenciar la actividad portuaria. Muchas de estas iniciativas se concretaron, pero el puerto no generó los encadenamientos productivos de antaño. Su impacto sobre el empleo fue marginal, lo que también ocurrió en otras ciudades cuyos puertos fueron modernizados y que siguen presentando altos índices de pobreza como San Antonio, Quintero o Talcahuano.

La conectividad con el área metropolitana tampoco fue una palanca para el desarrollo urbano y económico. En varios casos produjo un efecto contrario al permitir que oficinas y empresas porteñas se desplazaran a territorios más atractivos o con menos restricciones normativas, aprovechando la reducción en los tiempos de viaje con la demanda y mano de obra asentada en Valparaíso. Esto favoreció muy claramente a Viña del Mar y a ciudades dormitorio como Quilpué o Villa Alemana, que captaron los nuevos hogares porteños acelerando la dinámica de despoblamiento de Valparaíso. Así la última proyección del INE estima que hacia 2020, la ciudad perderá aproximadamente 19.000 habitantes.

La segunda categoría de proyectos, impulsada por el PRDUV, abarca iniciativas de pequeña escala que mejoran la estética del paisaje urbano y que buscan crear una imagen de “ciudad cultural” mediante festivales o eventos. Lamentablemente estas iniciativas no atacan los problemas que explican el declive de Valparaíso y que solo se representan como síntomas en el deterioro de su patrimonio edificado. Con ello nos referimos a la alicaída base económica de la ciudad, a su antigua infraestructura y a los pocos recursos con que cuenta el municipio para mantener los edificios en el tiempo. Por otro lado, la inversión del PRDUV es muy inferior a la ejecutada en los planes de infraestructura del primer período. Para tener una idea, debemos considerar que sólo el proyecto de Metro Regional, también conocido como Merval o Cuarta Etapa, tuvo un costo de US$ 343 millones, lo que equivale a 5 veces el presupuesto total del PRDUV y a más de 30 veces el monto ejecutado en obras entre 2006 y 2008.

¿Que Hacer?

Ante esta situación surge la segunda y más relevante pregunta: ¿que hacer con Valparaíso?. Es difícil aventurarse en una respuesta sin conocer a cabalidad todos los antecedentes, pero a riesgo de equivocarnos, podríamos sugerir cinco líneas de acción.

Liderazgo: Lo primero es ordenar el caótico proceso de planificación observado hasta la fecha. Esto implica centralizar las decisiones en organismos que puedan coordinar y dirigir la densa malla de actores que intervienen en el PRDUV, sacando de la mesa a entidades que se oponen a cualquier cambio o que defienden sus intereses particulares frenando cualquier iniciativa que los afecte. La experiencia internacional recomienda que esta función sea asumida por alcaldes o intendentes y no por entidades del Gobierno Central, menos si estas carecen de recursos y competencias técnicas para abordar desafíos tan complejos, como pareciera ser el caso de la Subdere que como dijimos, depende del Ministerio del Interior.

Focalización: Lo segundo es reconocer que el origen del problema es económico y que las soluciones también debieran orientarse en esta línea. En este contexto parecen adecuadas las estrategias que favorezcan la creación de empleo estable, contexto donde el turismo debiera jugar un rol preponderante. Al respecto resulta destacable el proceso observado en los cerros Alegre y Concepción, donde se han instalado más de 30 restoranes y hoteles con un diseño que armoniza desarrollo y preservación patrimonial, creando un nuevo mercado de trabajo para técnicos y profesionales de la ciudad, lo que además ha incentivado la rehabilitación de antiguas casonas para destinarlas a segundas viviendas.

Apertura de Nuevos Territorios: Sería deseable que la dinámica de los cerros Alegre y Concepción se extienda hacia otras áreas subutilizadas o carentes de inversión. El caso más evidente es el borde costero, donde la discusión ha estado centrada en la aprobación de un proyecto inmobiliario “Mall Plaza Valparaíso”, pero no en la definición de una estrategia que permita abrir de una vez por todas este territorio a los ciudadanos y a nuevas inversiones turísticas y recreacionales. Al respecto debemos recordar que la mayoría de las ciudades puerto que han logrado revertir procesos de estancamiento similares al observado en Valparaíso, se han apoyado en la reconversión de sus bordes costeros, transformando infraestructuras obsoletas o subutilizadas.

 

Otro tema no abordado es la calidad de vida en los cerros ubicados sobre la cota 100 y que acogen a la mayoría de la población de Valparaíso en un entorno de alta pobreza y segregación. Como puede verse en la figura 4, como en muchas ciudades costeras el mercado de suelo de Valparaíso ha expulsado los hogares de menores recursos hacia las zonas más alejadas del centro, creando bolsones de pobreza que son difíciles de recuperar mediante normativas o acciones parciales de mejoramiento urbano. En estos casos se requieren iniciativas de mayor escala como las aplicadas en Medellín, donde la alcaldía ha iniciado un plan de recuperación de barrios populares habilitando “corredores de integración social” formados por teleféricos, cuyas estaciones son rodeadas por espacios públicos y equipamientos recreacionales o culturales, como puede verse en la figura 5.

En este contexto, resultan muy atingentes dos propuestas elaboradas por la Escuela de Arquitectura de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. La primera propone una remodelación completa del nudo Barón y una parte de la Avenida Argentina, mejorando el acceso peatonal a la zona de reconversión portuaria cercana al antiguo muelle. El otro proyecto es un teleférico de 5 kilómetros que conecta el nudo Barón con el camino La Pólvora habilitando cinco estaciones que además de movilizar a 3.000 pasajeros por hora, remodelan su entorno y crean nuevos equipamientos.

Orientación: En cuarto lugar, urge contar con un plan director que oriente la inversión y reduzca la enervante dispersión de fondos que se observa en el PRDUV. Todo indica que este plan debiera orientarse a la acción, minimizando los estudios y diagnósticos comprensivos, salvo aquellos útiles para identificar las zonas prioritarias de intervención. Según lo que hemos vistos estas prioridades debieran estar en la generación de empleo, la rehabilitación de infraestructura antigua, la apertura de nuevos territorios de desarrollo en los cerros y el borde costero, y sólo sobre esta base, en la recuperación de edificios y espacios patrimoniales del plan. En último lugar debieran estar las actividades comunicacionales, ya que de poco servirá posicionar a Valparaíso como “patrimonio de la Humanidad” si sus barrios se siguen cayendo a pedazos.

Financiamiento: los montos involucrados en el PRDUV son irrisorios en comparación con los planes de infraestructura ejecutados en los gobiernos de Frei y Lagos. Con estos recursos es poco lo que se puede hacer, inclusive mejorando la gestión del plan. En esta materia la experiencia internacional no entrega dobles lecturas: para romper tendencias de deterioro de larga data, se requiere invertir y mucho. Como el sector privado no asume este tipo de riesgos o no tiene los recursos para hacerlo; la única opción viable es que el Estado asuma los costos reales de recuperar Valparaíso. Si considera que su valor patrimonial es un bien social, debe financiar su mantención y no cargar dicho costo a propietarios o entidades municipales que no tienen los recursos para hacerlo. De lo contrario seguiremos viendo edificios que se queman de la noche a la mañana para salvar este tipo de restricciones.

Como vemos, Valparaíso requiere cirugía mayor. Necesita de un plan que ataque los problemas estructurales que explican la crisis de la ciudad y que sólo se manifiestan como síntomas en el deterioro de su patrimonio edificado. Lamentablemente nuestra planificación urbana impide implementar programas de tal complejidad y que requieren combinar acciones de inversión, regulación e incentivos para la generación de empleo, ya que dichas materias son asumidas por ministerios independientes como Obras Públicas, Vivienda o Hacienda. Por lo tanto, inclusive centralizando las decisiones en el alcalde, los ministerios podrán correr por un carril propio.

Para resolver este problema existen dos caminos: reformar la Constitución Política y delegar nuevas funciones y recursos en los gobiernos locales, o lograr que el Presidente de la República se involucre personalmente en el tema, nombrando un delegado con amplios poderes para cerrar convenios de programación y mandatar a ministerios y gobiernos regionales como ocurrió con el plan Bicentenario de Antofagasta o con la construcción de cuatro estadios en la actual administración Bachelet. Independiente del camino que se tome, esta claro que el modelo seguido por el PRDUV es insostenible y que su ejecución no cambiará el curso de colisión al que se dirige Valparaíso si no se toman las medidas necesarias.